民航局党组成员柳芳：联合国专门机构对国际法和全球治理的贡献

联合国专门机构对国际法和全球治理的贡献

各位来宾、各位朋友，

大家上午好！

今年是中国恢复在联合国的合法席位50周年，作为联合国专门机构——国际民航组织的前负责人，我很高兴应邀参加第六届东湖法律论坛，结合自己的工作实践，就维护以国际法为核心的国际秩序谈几点看法。

一、联合国专门机构是独立的国际法主体，是全球治理的重要平台

联合国专门机构是独立的国际法主体。习近平主席指出，“推动构建人类命运共同体，需要一个强有力的联合国，需要改革和建设全球治理体系。”联合国系统是一个大家庭，由联合国本身和下设的专项基金和计划，以及15个联合国专门机构共同组成。联合国专门机构，例如联合国教科文组织、世界卫生组织、联合国粮农组织、国际电信联盟、国际民航组织等，都是独立的国际法主体，它们不是联合国的附属机构。同时这些组织根据协定与联合国建立特殊的法律关系。联合国可以就专门机构的工作进行协调和建议，但专门机构的预算和运行完全是独立的。

联合国的三大支柱是维护世界的和平、安全和发展。各专门机构与联合国通力合作，维持国际和平与安全，发展各国间的友好关系，促进国际合作，以解决全球经济、社会、文化及人类福利等问题。从实现联合国千年发展目标到实施联合国2030可持续发展议程，各专门机构都做出了重要的贡献，是构建人类命运共同体的重要组成部分。

以国际民航组织为例，70多年来，国际民航组织致力于有效制定实施全球标准，建设一个安全、高效、经济、环境友好的全球航空系统，为人类文明进步做出了巨大贡献。民用航空联通全球，是世界上不可替代的最快捷、安全的交通方式。航空业形成巨大的产业链以及客流、物流、资金流、信息流，是世界经济的重要引擎。2019年全球民航运输旅客达44.9亿人次。航空货运承运的货物价值占到世界贸易总价值的35%。航空业直接和间接创造了将近1亿的全球就业，世界各国的国内和国际航班对全球国内生产总值产生2.7万亿美元的影响。联合国2030年发展议程17个目标中，15个目标与国际民航组织的职能相关。国际民航组织通过“不让一个国家掉队”计划，促进了各国航空业共同发展。国际民航组织实施全球航空安保计划（Global Aviation Security Plan），推动联合国安理会通过2309号决议，把航空安保上升为国家战略，促请各国通过加强安保标准和措施以及信息和技术交流合作等，有效应对恐怖威胁。针对气候变暖对人类生存的严峻挑战，2016年国际民航组织就国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）通过了大会决议，2018年通过了新的国际标准，率先迈出落实与《巴黎协定》相协调的国际航空碳排放交易法律框架，推动可持续发展。因此，我们应高度重视联合国专门机构在相关领域国际治理中的领导作用。

联合国专门机构之间的紧密合作是解决人类面临挑战的重要途径。联合国专门机构之间既是相互独立的平等主体，也是相互紧密合作的伙伴。在应对突如其来的新冠疫情过程中，世界卫生组织和国际民航组织发挥了重要的领导作用，国际民航组织与世界卫生组织于2020年3月6日发表了联合声明，要求各国在全球旅行方面进行合作，应对新冠疫情。国际民航组织发布了《起飞：2019冠状病毒公共卫生危机期间航空旅行指南》和《全球实施计划》、《检测和跨境风险管理措施手册》等多项文件和国家级信件，指导成员国应对疫情，保障了世界供应链的稳定和防疫物资的运输，推动旅行数字化卫生证明，支持人员流动，促进各国航空运输业和全球经济复苏。

联合国专门机构是实现多边主义的重要平台。联合国专门机构都建立了严密的治理框架、运行机制和管理制度，体现了国家之间不论大小一律平等，平等协商、互利共赢的原则。可以说联合国专门机构对国际关系的民主化、法治化发挥了巨大的作用。以国际民航组织为例，国际民航组织由193个成员国组成，国家无论大小一国一票。大会选举36个国家组成理事会，讨论和决定国际民航的重大事项包括国际标准，理事会也是一国一票，少数服从多数。

二、联合国专门机构为丰富发展国际法做出了巨大贡献，是国际秩序的维护者

联合国专门机构是制定国际公约的重要平台。联合国专门机构在制定各专业领域的国际条约方面，发挥了积极的作用。例如，世界卫生组织通过的《国际卫生条例》规定了各成员国应对公共卫生事件的责任、程序和措施。国际电信联盟的《国际电信公约》规定了国际公众通信的基本准则、无线电频率的合理使用等一般性条款。国际海事组织制定了《国际载重线公约》《国际海上人命安全公约》《1974年海上旅客及其行李运输雅典公约》等等一系列公约，制定了船舶、海上运输、赔偿责任、污染防治等方面的规则。这些规则不但规范公法问题，而且规范了大量的私法问题，大大便利了世界人民的交往和通商贸易。国际民航组织建立了以《国际民用航空公约》为核心，包括48部国际公约、议定书和修正案，19个附件，以及12000多个技术标准的国际民用航空法律规范和技术标准体系。为应对恐怖主义挑战，国际民航组织通过1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》、2010年《北京公约》和《北京议定书》等一系列公约和议定书，完善了国际安保公约体系。国际民航组织还完善了国际私法规则，通过1999年《蒙特利尔公约》，完善了国际航空运输责任制度。通过2001年《移动设备国际利益公约》及其议定书，形成了航空器融资租赁国际体系。上述国际民航公约构成了全球民航运输活动的基本法律框架，是全球民航治理的基石，其确立的国家主权原则、非歧视原则，维护国际民航安全和安保，被各国广泛认可并吸收纳入本国立法体系，对国际法的发展产生了深远的影响。

联合国专门机构制定的国际标准对全球经济、社会和发展影响巨大。国际标准的大量出现是人类进入工业化社会之后的产物。19世纪后半叶以来，随着科学技术的进步，海运、铁路交通、通讯大发展，从而大大促进了跨国间的经济、社会和文化活动，扩展了国际协作的范围，诞生了早期的国际标准制定机构。二十世纪以来，伴随着科学技术的日新月异，联合国各专门机构把制定国际标准的领域覆盖到自然科学、外空活动、空运、海运、邮政、卫生、气象、农业等领域，这大大延伸了国际标准的管辖范围。

而这些国际标准在国际法上的效力，不尽相同，需根据相关的公约来确定。世界卫生组织制定的指南、建议措施、政策文件，对成员国没有约束力，不具有强制力。国际电信联盟制定的《无线电规则》具有公约的法律地位，汇编了世界无线电通信大会的决定。国际电联制定的被称为ITU-T 建议书的国际标准，是全球信息通信技术（ICT）基础设施的定义要素。虽不具有约束力，但由于其质量高且能够保证全球电信网络服务互联互通，而普遍得到遵守。国际海事组织的标准可以分为规则（Code）和指引(Circular)两大类，而规则当中根据公约的规定，分为强制性规则和非强制性规则，强制性规则是公约的组成部分，制定程序等同于公约。而非强制性规则和指引中包含的标准都是指导性的，不具有强制力。

国际民航组织在制定国际标准方面独具特色。《国际民用航空公约》第54条赋予理事会“准立法权”。理事会有权通过和修订民航领域的国际标准和建议措施。这些国际标准和建议措施以技术性细则的形式写在《国际民用航空公约》的19个附件中，将公约中较为原则和笼统的内容具体化为执行细则，覆盖了民用航空各个技术领域，例如航空器审定和适航、人员资质、空中航行、机场运行、安全保卫、事故调查、环境保护等。尽管《国际民用航空公约》的19个附件不是《国际法院规约》所指的国际法渊源，但被普遍接受为国际法上的“软法”，其法律效力可以视为具有“准法律约束力”。从现实意义上看，无论国际民航组织的国际标准是否具有条约法意义上的正式约束力，这些航空安全技术标准对于保障全球航空安全至关重要，在实践中得到了各国的普遍遵守。

联合国专门机构的规则强制力有强化的趋势。随着国际实践的发展和国际活动的需要，国际技术标准的强制力和权威性不断增强。例如，在这次疫情应对过程中，世界卫生组织对疫苗的认可权，得到了世界各国的普遍尊重。国际民航组织的安全审计和安保审计，以《国际民用航空公约》附件的国际标准为审计的直接依据，对成员国的安全和安保监管体系进行审计，督促各国纠正安全和安保工作中的重大隐患。审计对象的普遍性、审计活动的周期性、强制性以及审计结果的公开性都在无形之中提升了缔约国对国际民航公约附件国际标准的遵循度。

联合国专门机构是解决国际争端的重要平台。《联合国宪章》第2条确立了和平解决国际争端的原则。解决国际争端的机构有国际法院、常设国际仲裁法院、联合国海洋法法庭等。有的专门机构规定了国际争端解决程序。如《国际民航公约》第84条规定，缔约国对公约解释和适用的争议不能通过谈判解决时，由国际民航组织理事会裁决。国际民航组织自成立以来，共审理了9起案件。例如近期处理的卡塔尔与中东四国之间的争议，卡塔尔向国际民航组织理事会提出争端解决请求，指出巴林、埃及、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国等四国以卡塔尔“支持恐怖主义”和“破坏地区安全”为由，对卡塔尔注册的航空器关闭四国空域，并限制卡塔尔注册的航空器在相邻公海上空国际空域运行，严重影响了国际空中航行和航空运输的持续安全、安保、正常和经济性，违背了《国际民用航空公约》。巴林等四国则表示，其采取的措施是应对卡塔尔“支持恐怖主义”的行为，目的是维护地区安全，此案件超出了《国际民用航空公约》的范围，国际民航组织理事会对该案件没有管辖权，并向国际法院提出上诉。国际法院（ICJ）裁定国际民航组织理事会对此案件有管辖权。通过外交斡旋，巴林等四国与卡塔尔达成协议，解除了对卡塔尔的空域封锁，国际民航组织理事会即终止了案件审理程序。国际组织解决国际争端的功能，具有专业化程度高的优势。我体会到，以国际规则为基础，通过平等协商和平解决国际争议，才是国际社会应循之道。

三、积极参与联合国专门机构治理，加强对相关国际规则的研究

当前国际形势错综复杂，单边主义、霸权主义、保护主义横行，逆全球化思潮盛行，疫情冲击远未结束，经济复苏困难重重，迫切需要各国深化合作，而不是寻求对抗和冲突。当前，维护联合国的权威，维护联合国专门机构在其领域内的领导地位非常重要。我国高举多边主义旗帜，坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，是顺应世界潮流之举，必将得到世界各国的拥护和支持。改革开放以来，我国综合国力不断增强，正在迈向社会主义现代化强国，在联合国专门机构中的地位和作用也越来越重要，中国话语权和影响力在不断提升，解决人类面临的复杂挑战和问题，离不开中国力量、中国智慧和中国方案。中国要以更加积极的姿态，参与到联合国专门机构的治理活动中去，做出更大的贡献。

一要以国际法基本原则为遵循，积极参与联合国专门机构治理。要坚持人类命运共同体的理念，尊重和践行国际法的基本原则，维护世界各国的团结，维护人类的共同价值和福祉，坚决反对一切形式的单边主义、保护主义、霸权主义，求同存异、凝聚共识、携手共进，解决人类面临的新冠疫情、气候变化、经济衰退等问题。坚持平等协商，互利共赢，在各专门机构的治理架构范围内，按照各专门机构的议事规则和议事程序行事。坚持联合国和专门机构的宗旨和原则，善于把中国智慧和中国方案变成世界智慧和世界方案。要胸怀“国之大者”，加强统筹沟通协调，加强部门间的分工协作，相互借鉴，形成有机整体和工作合力，共同提升全球治理能力。

二要以创新引领国际规则的制定。国际社会面临许多新的问题和挑战，暴露出现有国际秩序还存在不足，需要改进全球治理，完善国际规则。要积极参与国际规则制定，实现从“接轨”向“引领”转变，用中华优秀传统文化映照当代世界现实，分享中国快速发展过程中积累的丰富经验。我国彻底消灭绝对贫困，实现了全面小康，对世界各国特别是发展中国家具有很好的借鉴作用，可以把我国的经验做法进行总结，转化为国际共识或规则。我国在移动互联网、电动汽车、无人机等领域发展迅速，技术水平和市场份额都居于世界先进水平，要积极推进中国标准国际化。世卫组织提出研究制定大流行病公约，修订完善应对大流行病的措施，可能涉及病毒毒株等生物资源分享、贸易限制、旅行限制等问题，超出传统公共卫生领域，我们需要高度重视，并提前研究。联合国第26届气候变化大会已在英国格拉斯哥结束，《巴黎协定》的具体实施规则，对我国的利益影响很大，要贯彻新发展理念，直面问题，长期跟进，并深入开展多学科、跨领域的扎实研究，维护我国的国家主权、安全和发展利益，推动绿色发展。

三要以人才为关键加强国际法研究。参与联合国专门机构治理，引领国际规则的制定，人才是关键。我们急需增加人才储备的广度和厚度，造就一大批政治思想素质过硬、专业素质过硬、外交能力过硬、法律素养过硬的国际化人才。要加强国际组织推送国际职员工作，建立相应的法律援助机制。同时，我们还需要更多的法律专家和技术专家，能够参加到联合国专门机构的各种专家组工作组中，深度参与到国际规则制定工作当中。要建设高水平新型智库，通过产学研相互合作，理论和实践紧密结合，汇聚众智，凝聚合力，不断做大做强，产生一大批有实践价值的研究成果，为开展联合国和专门机构工作提供智囊团支持。作为一名多年实践航空法，并曾在联合国系统工作的人员，我希望今后我国能建设一个或多个专门研究国际组织及其专门机构的智库，能建设一个和加拿大麦吉尔大学、荷兰莱顿大学比肩的世界航空法研究中心。

世界经济全球化的历史趋势不可逆转，各国之间的相互依存日益密切，和平与发展仍然是时代的主题，希望各位法律研究者和实务工作者，加强对联合国各专门机构的研究，加强与专门机构的合作，推动国际法的发展，不断推进以国际法为基础的国际秩序，为建设一个更加和平、繁荣、绿色的世界而共同奋斗。

本文是民航局党组成员柳芳在第六届东湖法律论坛上的演讲全文。