[民航新闻]谁的天空：流量控制成航班恶性延误变压器

谁的天空

　　在中国的机场，有一个飞机上的旅客们耳熟能详、颇具中国特色的词经常与航班延误联系在一起，即“流量控制”。

　　所谓流量控制，简言之，是中国民航的空管部门为保证空中安全，对单位时间内放飞飞机数量实行控制。当这个词频繁出现，民航业内人士都知道，空路又严重堵塞了。

　　如同治理地面的交通堵塞一样，要解决空中大堵塞，要么限流，要么扩路。扩路在中国如行蜀道，民航管理部门唯有限流一途。

　　根据中国民航统计年报，从2010年到现在的四年间，每年都有25%至28%的航班因流量控制发生延误。实际上，在民航业内人士看来，这还远远没有充分反映因空域紧张而引发的航班延误情况。因为民航的空域资源高度饱和之后，一旦因天气原因或其他原因发生一两趟航班延误，没有多余的航路及时释放，极易形成多米诺骨牌效应，引发大面积、长时间的航班延误。

　　流量控制成为导致中国航班恶性延误的一个变压器。

　　流量控制之所以特殊，是因为在全球大部分国家已经实现由民航主导空域管理，空域完全或大部分对民航开放，第三方服务公司或政府下属的空管机构可以随时释放出航路供飞机安全起降和飞行；在中国，无论低空还是中高空，主管空域的机构是“国务院、中央军委空中交通管制委员会”（下称国家空管委），划设了2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。据中国民航局局长李家祥介绍，留给中国民航使用的只有大约20%的空域。

　　民航的运量已连续几十年保持两位数以上的增长，但直到现在，民用飞机仍然只能在国家空管委指定的这20%的狭窄空域里穿行，起飞与降落受到严格限制。为了绕开军事管制空域，即使在首都机场这样的国际大机场，在很长一段时间里只能从三个出口起降，近两年才增加到五个。而无论空域多么紧张，民航新增航线、航路或改变飞行高度层设计均需报国家空管委审批。

　　从杨元元到李家祥，几任民航局局长都曾因“民航空域紧张”打报告申请扩大航路，改革空管机制。近年来，国家空管委也配合民航陆续推出了临时航线“主动释放”机制和飞行高度层灵活使用方案，但并未真正放松对新增航线、航路的管制。从民航局到机场、航空公司，民航业内人士对解决空域管理问题几乎已不抱希望，“除非中国最高层下决心。”

　　根据财新记者调研，在日本、印度和美国，都曾发生过因民航空域资源紧张和军民信息不对称导致的空难。这些国家在空难之后开始了空域管理体制的改革，主要的方向就是军方逐渐让出对空域的主导权，并将天空部分或完全向民航打开。它们遵循的是一个共同的原则――空域灵活使用，即在空域信息透明的基础上，不再严格区分军方与民用的空域，而按照用户需求灵活分配。

　　在美国，由军方管控而对民航有限制的空域只有约20%。即使是这20%的空域，也只有军事训练进行时才对民航设限。理论上，“商业航班可以使用几乎所有空域”。

　　同为发展中国家的印度，国防部与民航部经过十多年的讨价还价之后，终于在2013年3月达成协议，由印度内阁安全委员会（CCS）通过了民航部提出的“空域灵活使用”原则框架。前提条件是“确保系统中有足够的保障措施，防止军事信息的无意泄露”。

　　在日本和欧洲，开放天空的难度更高。这是因为日本民航局要谈判的对象，不只有日本的自卫队，还有驻日美军――它在日本设立的横田基地，占据了位于首都东京以西的横田空域。欧盟则依靠欧洲空中导航安全组织（EuroControl），要在大大小小20多个不同空管体制的欧洲国家之间实现“统一天空”，即在信息共享基础上实现空域的灵活使用。

　　上述国家打开天空的难度都不比中国小。但据中国民航局空管局副总工程师文立斌的研究，全球大部分国家都已实现由民航主导空域管理，以及推行空域灵活使用的机制。中国何时能迈出这一步？